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關(guān)于政協(xié)第十三屆全國委員會(huì )第五次會(huì )議第05098號（資源環(huán)境類(lèi)395號）提案答復的函
自然資協(xié)提復字〔2022〕119號
姜建初委員：
您提出的《關(guān)于制定〈中華人民共和國生態(tài)修復法〉的提案》收悉。您的提案對于推動(dòng)生態(tài)修復法制化、制度化，提升生態(tài)系統多樣性、穩定性、持續性具有重要作用。您的提案由我部、生態(tài)環(huán)境部分別辦理，現結合我部工作答復如下。
一、有關(guān)背景情況及主要考慮
黨的十八大以來(lái)，以習近平同志為核心的黨中央站在中華民族永續發(fā)展的戰略高度，作出了加強生態(tài)文明建設的重大決策部署。在習近平生態(tài)文明思想指引下，各部門(mén)、各地區積極統籌開(kāi)展山水林田湖草沙一體化保護和修復，取得了積極成效。
生態(tài)修復是一項復雜的系統工程，涉及多部門(mén)、多學(xué)科、多領(lǐng)域。目前，國土空間生態(tài)修復工作尚無(wú)專(zhuān)門(mén)法律法規，僅在區域性（如長(cháng)江保護法等）或相關(guān)領(lǐng)域（如森林法、草原法、水土保持法等）法律中部分涉及生態(tài)修復內容，缺乏共同遵循的法律規定。制定《生態(tài)修復法》對于保障我國生態(tài)修復工作科學(xué)、規范、有序開(kāi)展，促進(jìn)山水林田湖草沙一體化保護和系統治理具有重要意義。我部將認真研究、系統謀劃，與相關(guān)部門(mén)共同推動(dòng)《生態(tài)修復法》的制定和出臺。
二、目前已開(kāi)展的工作
（一）關(guān)于制定綜合《生態(tài)修復法》的建議。
自然資源部高度重視立法工作。目前，在配合完成《森林法》《濕地法》《土地管理法》等法律制修訂工作基礎上，正在牽頭或配合有關(guān)部門(mén)加快推進(jìn)《國土空間開(kāi)發(fā)保護法》《礦產(chǎn)資源法》《耕地保護法》《海洋環(huán)境保護法》《青藏高原生態(tài)保護法》《國家公園法》等相關(guān)法律制修訂工作。其中，《國土空間開(kāi)發(fā)保護法》設立“生態(tài)修復”專(zhuān)章，擬明確生態(tài)修復相關(guān)要求；《耕地保護法》設立“耕地生態(tài)保護”專(zhuān)章，擬明確生態(tài)環(huán)境保護、生態(tài)退耕、耕地污染監測與防控、耕地污染處置、耕地生態(tài)保護修復、社會(huì )資本參與、耕地生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現等法律規定；《礦產(chǎn)資源法》設立“礦區生態(tài)修復”專(zhuān)章，擬對礦區生態(tài)修復責任主體、修復方案、修復資金、分區分期修復、驗收，以及相關(guān)法律責任和礦區生態(tài)環(huán)境損害賠償等作出規定；《海洋環(huán)境保護法》修訂工作中積極爭取將海洋生態(tài)修復有關(guān)職責和工作要求納入修訂草案。以上工作為制定《生態(tài)修復法》提供了相關(guān)立法和實(shí)踐基礎。
（二）關(guān)于“確立生態(tài)安全優(yōu)先原則”“確立系統性修復原則，維護生態(tài)系統的整體性”“構建生態(tài)修復基金，統籌管理，高效使用生態(tài)修復基金”“生態(tài)修復的類(lèi)型化”“生態(tài)修復的監管體系”等通過(guò)制定《生態(tài)修復法》構建相關(guān)制度的建議。
1．關(guān)于確立生態(tài)安全優(yōu)先原則。
習近平總書(shū)記在黨的十九大報告中提出“實(shí)施重要生態(tài)系統保護和修復重大工程，優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系”，在黨的二十大報告中繼續要求“加快實(shí)施重要生態(tài)系統保護和修復重大工程”。為落實(shí)習近平總書(shū)記重要指示，確保關(guān)系國家生態(tài)安全的重要生態(tài)系統優(yōu)先修復，2020年6月，發(fā)展改革委、我部聯(lián)合印發(fā)了《全國重要生態(tài)系統保護和修復重大工程總體規劃（2021—2035年）》，明確了青藏高原生態(tài)屏障區、黃河重點(diǎn)生態(tài)區（含黃土高原生態(tài)屏障）、長(cháng)江重點(diǎn)生態(tài)區（含川滇生態(tài)屏障）、北方防沙帶、東北森林帶、南方丘陵山地帶、海岸帶等“三區四帶”國家生態(tài)安全屏障格局，布局了“三區四帶”生態(tài)保護和修復、自然保護地及野生動(dòng)植物保護、生態(tài)保護和修復支撐體系建設9個(gè)重大工程。2021年12月至2022年3月，9個(gè)重大工程專(zhuān)項建設規劃均印發(fā)實(shí)施。同時(shí)，我部針對生態(tài)修復重點(diǎn)領(lǐng)域工作編制實(shí)施專(zhuān)項行動(dòng)計劃，部署省級、市級國土空間生態(tài)修復規劃編制工作，構建了“國家規劃＋重點(diǎn)區域、流域、海域專(zhuān)項規劃＋專(zhuān)項行動(dòng)計劃＋地方規劃”的國土空間生態(tài)修復規劃體系，確保國家生態(tài)安全屏障得到優(yōu)先保護修復。
2．關(guān)于確立系統性修復原則，維護生態(tài)系統的整體性。
習近平總書(shū)記強調“山水林田湖是一個(gè)生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹(shù)，用途管制和生態(tài)修復必須遵循自然規律，如果種樹(shù)的只管種樹(shù)、治水的只管治水、護田的單純護田，很容易顧此失彼，最終造成生態(tài)的系統性破壞”。我部將習近平總書(shū)記的指示精神貫徹國土空間生態(tài)修復始終，不斷強化系統思維，提升統籌能力。為推進(jìn)山水林田湖草沙一體化保護修復，“十三五”期間，我部與財政部、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合開(kāi)展了山水林田湖草生態(tài)保護修復工程試點(diǎn)，中央財政安排獎補資金500億元，支持24個(gè)省份實(shí)施了25個(gè)試點(diǎn)項目。“十四五”期間中央財政繼續安排資金支持山水工程，聚焦“三區四帶”國家生態(tài)安全屏障，強化工程實(shí)施的科學(xué)性、系統性和實(shí)效性，目前已支持19個(gè)山水工程。2020年，我部、財政部、生態(tài)環(huán)境部辦公廳聯(lián)合印發(fā)《山水林田湖草生態(tài)保護修復工程指南（試行）》，指導和規范各地山水林田湖草生態(tài)保護和修復工程實(shí)施，明確要求遵循自然生態(tài)系統的整體性、系統性、動(dòng)態(tài)性及其內在規律，對山水林田湖草等各類(lèi)自然生態(tài)要素進(jìn)行整體保護和修復。近年來(lái)，我部陸續發(fā)布《國土空間生態(tài)保護修復工程實(shí)施方案編制規程》《國土空間生態(tài)保護修復工程驗收規范》《礦山生態(tài)修復技術(shù)規范》《海洋生態(tài)修復技術(shù)指南（試行）》等行業(yè)標準和技術(shù)指導性文件，指導各地以生態(tài)系統整體性和相對完整的自然地理單元為基礎，統籌各類(lèi)生態(tài)要素，科學(xué)系統實(shí)施生態(tài)修復。
3．關(guān)于構建生態(tài)修復基金。
由于生態(tài)保護修復歷史欠賬多、問(wèn)題難點(diǎn)多、現實(shí)矛盾多，生態(tài)修復任務(wù)艱巨，資金投入缺口大，我部始終堅持將促進(jìn)社會(huì )資本參與生態(tài)保護修復，作為解決生態(tài)保護修復資金瓶頸問(wèn)題的重要手段。一是我部、林草局牽頭起草并報中央深改委審定、2021年10月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于鼓勵和支持社會(huì )資本參與生態(tài)保護修復的意見(jiàn)》印發(fā)，從規劃管控、產(chǎn)權激勵、資源利用、財稅支持、金融扶持等多方面釋放政策紅利，引導社會(huì )資本參與生態(tài)保護修復。二是落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)礦產(chǎn)資源權益金制度改革方案的通知》，指導各地加快推進(jìn)礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金制度改革，按照“企業(yè)所有、政府監管、責權統一、使用便利”的原則，全面建立和實(shí)施礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復基金制度。修正《土地復墾條例實(shí)施辦法》，將采礦生產(chǎn)項目的土地復墾費用預存，統一納入礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復基金進(jìn)行管理，優(yōu)化管理程序，提高企業(yè)資金使用效率。三是會(huì )同國家開(kāi)發(fā)銀行等部門(mén)開(kāi)展生態(tài)修復基金有關(guān)研究，探索建立國土空間生態(tài)修復基金。
4．關(guān)于生態(tài)修復的類(lèi)型化。
我部積極推動(dòng)構建生態(tài)修復分類(lèi)實(shí)施機制，強化生態(tài)修復的針對性和科學(xué)性。在實(shí)施主體方面，一是劃分中央和地方事權，將對維護國家生態(tài)安全屏障具有重要的全局性和戰略性意義、生態(tài)受益范圍廣的生態(tài)保護修復，確認為中央財政事權，對生態(tài)安全具有重要保障作用、生態(tài)受益范圍較廣的重點(diǎn)生態(tài)修復確認為中央和地方共同財政事權，將生態(tài)受益范圍地域性較強的生態(tài)修復確認為地方財政事權。二是劃分礦山生態(tài)修復責任。對生產(chǎn)礦山要求由礦山生產(chǎn)企業(yè)負責礦山生態(tài)修復工作，履行法定義務(wù)；對于歷史遺留廢棄礦山，要求由各級政府承擔生態(tài)修復責任。三是探索推動(dòng)建立占用生態(tài)空間補償制度。提請中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于統籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的指導意見(jiàn)》，其中明確提出“堅持誰(shuí)破壞、誰(shuí)補償原則，建立健全依法建設占用各類(lèi)自然生態(tài)空間和壓覆礦產(chǎn)的占用補償制度”，積極開(kāi)展占用生態(tài)空間補償研究，將相關(guān)內容納入正在制定的《國土空間開(kāi)發(fā)保護法》等法律法規，推動(dòng)利用補償資金開(kāi)展生態(tài)修復。同時(shí)，配合財政部提請中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見(jiàn)》，配合發(fā)改委研究制定《生態(tài)保護補償條例》，出臺了《建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護補償機制行動(dòng)計劃》，全面加強生態(tài)保護補償工作。在實(shí)施對象方面，一是聚焦重點(diǎn)區域、流域，開(kāi)展山水林田湖草沙一體化保護修復工程，“十三五”以來(lái)中央財政共支持44個(gè)山水工程，有效提升了重點(diǎn)生態(tài)區域生態(tài)系統質(zhì)量和穩定性。二是整體推進(jìn)礦山生態(tài)修復，圍繞國家重大戰略，在長(cháng)江、黃河等重要流域以及京津冀周邊、汾渭平原、青藏高原等重點(diǎn)區域組織開(kāi)展歷史遺留礦山生態(tài)修復，改善了礦區生態(tài)狀況和周邊人居環(huán)境。三是堅持陸海統籌、河海聯(lián)動(dòng)開(kāi)展海洋生態(tài)修復，通過(guò)組織實(shí)施“藍色海灣”整治行動(dòng)、渤海綜合治理攻堅戰生態(tài)修復、紅樹(shù)林保護修復專(zhuān)項行動(dòng)等重點(diǎn)工程，改善實(shí)施區域濱海濕地生態(tài)服務(wù)功能。四是針對農村土地利用存在的突出問(wèn)題，部署開(kāi)展全域土地綜合整治試點(diǎn)，以鄉鎮為基本實(shí)施單元，通過(guò)“全域規劃、全域設計、全域整治”措施，整體推進(jìn)農用地整理、建設用地整理和生態(tài)保護修復，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局。在修復方式方面，強調保護優(yōu)先、以自然恢復為主，要求根據生態(tài)系統破壞、退化程度，采取保育保護、自然恢復、人工輔助、生態(tài)重塑等方式分類(lèi)開(kāi)展生態(tài)修復。
5．關(guān)于生態(tài)修復的監管體系。
我部高度重視國土空間生態(tài)修復的全生命周期管理，著(zhù)力構建生態(tài)修復成果監督管理體系。在生態(tài)修復監測評價(jià)方面，研究和探索重點(diǎn)區域（流域）生態(tài)監測評價(jià)，在國土“三調”基礎上，初步研究提出我部推進(jìn)生態(tài)監測評價(jià)的工作目標、總體思路和實(shí)施方案；組織開(kāi)展地上、地表、地下各類(lèi)數據分析，吸收國內外生態(tài)分區成果，研究編制我國陸域自然生態(tài)地理與國土空間修復分區方案；組織在部分區域探索開(kāi)展生態(tài)監測評價(jià)試點(diǎn)。在自然資源監管執法方面，嚴格按照《土地管理法》《海域使用管理法》《海島保護法》《土地管理法實(shí)施條例》等法律法規和《關(guān)于加強生態(tài)保護紅線(xiàn)管理的通知（試行）》等相關(guān)文件要求，開(kāi)展國土空間用途管制實(shí)施監管工作，堅決遏制新增違法占地、占海等破壞生態(tài)行為的發(fā)生。在自然資源督察方面，2018年機構改革以來(lái)，國家自然資源督察機構針對地方違法侵占耕地挖湖造景等問(wèn)題，持續開(kāi)展耕地保護督察，對督察發(fā)現的問(wèn)題向省級政府發(fā)督察意見(jiàn)書(shū)，督促地方整改；2021年針對9省份礦產(chǎn)資源無(wú)序開(kāi)發(fā)破壞生態(tài)等突出問(wèn)題開(kāi)展礦產(chǎn)資源督察，發(fā)現有的地方借生態(tài)修復名義違法開(kāi)采礦產(chǎn)資源，并就有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行通報，督促地方整改；2021年對沿海10省份組織開(kāi)展了海洋督察工作，同時(shí)跟蹤了海南省海洋專(zhuān)項督察整改；對敦煌陽(yáng)關(guān)林場(chǎng)防護林被毀等問(wèn)題開(kāi)展調查和督察。在項目管理方面，研究制定《關(guān)于加強國土空間生態(tài)修復項目規范實(shí)施和監督管理的通知》，強化對生態(tài)修復項目立項、設計、實(shí)施、驗收、后期管護等全過(guò)程管理，提高項目實(shí)施的規范性和科學(xué)性。
三、下一步工作計劃
黨的十八大以來(lái)，在習近平生態(tài)文明思想指引下，我部在生態(tài)修復工作方面做出了積極探索和實(shí)踐，具備了一定的工作基礎、理論基礎和實(shí)踐基礎，取得了一些試點(diǎn)工作經(jīng)驗，形成了一批生態(tài)修復典型案例，為《生態(tài)修復法》的立法奠定了良好基礎。習近平總書(shū)記在二十大報告中指出要“堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理”“加快實(shí)施重要生態(tài)系統保護和修復重大工程”“提升生態(tài)系統多樣性、穩定性、持續性”，為我們做好生態(tài)修復工作指明了方向，也為科學(xué)立法提供了重要指引。
下一步，我部將結合工作實(shí)踐，開(kāi)展國土空間生態(tài)修復立法前期研究工作，積極爭取立法機關(guān)支持，力爭納入國務(wù)院有關(guān)立法計劃，以法律形式落實(shí)習近平總書(shū)記和黨中央、國務(wù)院關(guān)于生態(tài)保護修復的重大決策部署。
感謝您對生態(tài)修復工作的關(guān)心和支持！
自然資源部
2022年12月5日
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