循序漸進(jìn)建立完善的全國碳市場(chǎng) 生態(tài)環(huán)境部將從法律法規、數據質(zhì)量、市場(chǎng)功能等方面強化建設

按照黨中央、國務(wù)院的決策部署，在多年地方試點(diǎn)和借鑒國際碳市場(chǎng)經(jīng)驗基礎上，2021年7月，全國碳市場(chǎng)啟動(dòng)上線(xiàn)交易，取得標志性進(jìn)展。

全國碳市場(chǎng)是落實(shí)碳達峰碳中和目標的重要政策工具，是以較低成本實(shí)現減排目標的政策工具，是利用市場(chǎng)機制控制溫室氣體排放的重大制度創(chuàng )新；是推動(dòng)綠色低碳發(fā)展的重要引擎，促進(jìn)全社會(huì )生產(chǎn)生活方式低碳化、長(cháng)期化的有效方式。

在全國碳市場(chǎng)啟動(dòng)上線(xiàn)交易一周年之際，中國環(huán)境APP產(chǎn)經(jīng)頻道特推出“全國碳市場(chǎng)一周年”系列報道，采訪(fǎng)權威專(zhuān)家，總結全國碳市場(chǎng)第一個(gè)履約周期建設進(jìn)展與成效，分析當前面臨的形勢與存在的問(wèn)題，探討下一步工作重點(diǎn)及如何切實(shí)抓好碳市場(chǎng)數據質(zhì)量管理，推動(dòng)全國碳市場(chǎng)健康平穩發(fā)展等，也歡迎社會(huì )各界參與，或在文后留言。

全國碳排放權交易市場(chǎng)啟動(dòng)一年來(lái)，市場(chǎng)運行平穩，價(jià)格穩中有升，在推動(dòng)企業(yè)有效控制溫室氣體排放、綠色低碳轉型發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用。與此同時(shí)，全國碳市場(chǎng)剛剛起步，在建設與管理方面仍面臨諸多問(wèn)題與挑戰。中國環(huán)境記者采訪(fǎng)國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心（以下簡(jiǎn)稱(chēng)國家氣候戰略中心）總經(jīng)濟師張昕，探討第一個(gè)履約周期順利收官，積累了哪些有益的經(jīng)驗，有哪些需要完善的地方？

全國碳市場(chǎng)建設穩妥有序推進(jìn)，預期目標基本實(shí)現

初步建成政策法規體系、數據管理制度、配額分配與清繳管理制度、交易制度

全國碳市場(chǎng)第一個(gè)履約周期以99.5%的配額清繳率完成履約；截至2022年7月8日，全國碳市場(chǎng)配額累計成交約1.93億噸，累計成交額約84.9億元。張昕說(shuō)，全國碳市場(chǎng)啟動(dòng)以來(lái)穩妥有序推進(jìn)，基本實(shí)現設計預期目標。

張昕介紹，在全國碳市場(chǎng)設計與建設中，始終堅持全國碳市場(chǎng)是控制溫室氣體排放政策工具的基本定位，初步建成政策法規體系、數據管理制度、配額分配與清繳管理制度、交易制度，初步形成生態(tài)環(huán)境部及相關(guān)部委、省級和設區市級生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)、行業(yè)組織和社會(huì )公眾構成的多層級、聯(lián)合監管體系，建成有效支撐全國碳市場(chǎng)順利運行的支撐系統。

不斷完善“部門(mén)規章+規范性文件+技術(shù)規范”的政策法規和技術(shù)規范體系

相繼出臺《碳排放權交易管理辦法（試行）》、配額分配方案、碳排放核算和報告指南、核查指南。值得注意的是，生態(tài)環(huán)境部和司法部持續推進(jìn)《碳排放權交易管理暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）立法進(jìn)程，目前已由司法部上報國務(wù)院。

建立碳排放數據核算、報送和核查制度

編制完善碳排放核算、報告與核查技術(shù)指南，持續開(kāi)展企業(yè)碳排放數據報送和核查工作，構建了2013-2020年電力、鋼鐵、有色金屬、建材、石化、化工、造紙和民航行業(yè)約7000余家企業(yè)碳排放核算數據庫。生態(tài)環(huán)境部高度重視數據管理，不斷完善數據管理制度，強化日常監管。例如，2021年10月至12月，生態(tài)環(huán)境部組織開(kāi)展了碳排放報告質(zhì)量專(zhuān)項監督幫扶，查實(shí)了一批典型、突出問(wèn)題；2022年3月，對4家機構碳排放報告數據弄虛作假等典型問(wèn)題案例進(jìn)行通報，嚴管、嚴查、嚴辦碳排放數據管理違法違規現象。

穩妥制定配額分配方案

全國碳市場(chǎng)配額分配方案與我國現行碳排放強度管理制度相銜接，對標行業(yè)先進(jìn)碳排放強度、基于發(fā)電機組實(shí)際發(fā)電量為其免費分配配額，并不限制發(fā)電企業(yè)生產(chǎn)，鼓勵先進(jìn)機組多生產(chǎn)，超額排放必須付費；此外，制定了“配額清繳履約上限”等政策，并允許價(jià)格較低的國家核證減排量（CCER）用于配額清繳抵消，合理減輕企業(yè)配額清繳履約負擔；配額分配方案較好地處理了發(fā)電企業(yè)經(jīng)濟發(fā)展與降碳的關(guān)系。

已建成全國碳市場(chǎng)運行支撐系統

由湖北省牽頭建設全國碳排放權注冊登記結算系統，上海市牽頭建設全國碳排放權交易系統。這些系統已順利上線(xiàn)運行，為重點(diǎn)排放單位提供有效服務(wù)，為主管部門(mén)提供有力監管，切實(shí)保障了全國碳市場(chǎng)順利運行。

“十四五”時(shí)期，全國碳市場(chǎng)發(fā)展面臨哪些關(guān)鍵問(wèn)題？

生態(tài)環(huán)境部將從法律法規、數據質(zhì)量、市場(chǎng)功能等方面強化全國碳市場(chǎng)建設

“碳排放權交易是新生事物，全國碳市場(chǎng)建設是一個(gè)邊學(xué)邊干、不斷完善的過(guò)程，不僅需要借鑒國外主要碳市場(chǎng)和試點(diǎn)碳市場(chǎng)經(jīng)驗，還需要及時(shí)總結自身建設經(jīng)驗，發(fā)現問(wèn)題，探索有效解決方案。”張昕強調，“應正確認識全國碳市場(chǎng)的作用定位。既不過(guò)度強調其金融屬性，碳市場(chǎng)不是投機獲利的工具，應堅持全國碳市場(chǎng)和碳金融作為減排政策工具的基本定位，穩步推進(jìn)全國碳市場(chǎng)建設，健康有序發(fā)展碳金融；也不必過(guò)度擔心其對經(jīng)濟發(fā)展的影響，碳市場(chǎng)將為降本增效實(shí)現減排目標提供有效的市場(chǎng)機制途徑，還可以靈活適應能源市場(chǎng)、宏觀(guān)經(jīng)濟變化，與能源等市場(chǎng)機制協(xié)同發(fā)揮作用，對經(jīng)濟綠色低碳轉型發(fā)展具有重要的激勵作用。”

除了需要強化對碳市場(chǎng)基本定位的認識外，回顧第一個(gè)履約周期，暴露出哪些需要完善的地方？

張昕表示，一是亟待提升法律法規層級。目前，《碳排放權交易管理辦法（試行）》（生態(tài)環(huán)境部令第19號）是全國碳市場(chǎng)運行的法律法規基礎，層級相對較低，無(wú)法支撐形成全國碳市場(chǎng)部委聯(lián)合監管和支持機制，尚未形成有力的法律震懾。例如，全國碳市場(chǎng)碳排放數據核算、核查不規范，甚至出現弄虛造假現象，其中一個(gè)主要原因就是違法違規處罰力度弱，個(gè)別技術(shù)服務(wù)機構法律意識淡薄。

二是需不斷強化日常監管，例如，就碳排放數據管理而言，不能僅依靠開(kāi)展年度核查，還應建立完善數據質(zhì)量日常監管機制；又如，由于部分地方主管部門(mén)人手少、監管能力較弱、財政資金不能及時(shí)到位等原因，導致日常監管力度不夠，須要著(zhù)力克服困難，壓實(shí)重點(diǎn)排放單位責任。

三是需提升碳交易的活躍度，改善配額的流動(dòng)性。全國碳市場(chǎng)開(kāi)市后，配額成交價(jià)、成交量經(jīng)小幅上漲后逐漸走低，直至臨近履約才出現成交量?jì)r(jià)齊升的現象，總體上看交易活躍度較低，配額成交量較少。全國碳市場(chǎng)交易活躍度情況雖然符合碳市場(chǎng)作為政策市場(chǎng)的規律，但是全國碳市場(chǎng)僅有配額現貨交易，而且交易主體僅為發(fā)電行業(yè)，也是全國碳市場(chǎng)交易活躍度低的重要原因，需要通過(guò)擴大交易主體范圍、豐富交易品種等方式解決。

四是構建長(cháng)效能力建設和宣傳機制，有針對性地提升主管部門(mén)、重點(diǎn)排放單位、技術(shù)服務(wù)機構參與全國碳市場(chǎng)的能力，及時(shí)完整準確地宣傳全國碳市場(chǎng)法律法規、政策和技術(shù)規范，正本清源，為全國碳市場(chǎng)建設營(yíng)造良好輿論環(huán)境。

“十四五”時(shí)期是實(shí)現碳達峰碳中和的關(guān)鍵期、窗口期，如何穩步推進(jìn)全國碳市場(chǎng)健康發(fā)展？

“全國碳市場(chǎng)建設是復雜的系統工程，不能一蹴而就，應循序漸進(jìn)建立完善全國碳市場(chǎng)。生態(tài)環(huán)境部將從法律法規、數據質(zhì)量、市場(chǎng)功能等方面強化全國碳市場(chǎng)建設，助力實(shí)現碳達峰碳中和。”張昕說(shuō)。

不斷夯實(shí)全國碳市場(chǎng)的法律法規基礎。推動(dòng)《條例》盡早出臺，明晰碳交易及相關(guān)活動(dòng)參與主體的責任，規范碳交易及相關(guān)活動(dòng)程序，明確相關(guān)部委的監管職責，構建部委聯(lián)合多層級監管與支持機制，加大對違法違規的處罰力度。在《條例》框架下，修訂完善碳排放權交易、登記、結算等管理辦法，并制定出臺碳排放核算和報告、核查技術(shù)與管理規則等其他配套管理規章和文件，不斷完善法律法規和政策體系。

強化數據質(zhì)量監管力度。完善數據質(zhì)量管理長(cháng)效機制，強化數據質(zhì)量日常監管等，壓實(shí)重點(diǎn)排放單位、技術(shù)服務(wù)機構對碳排放數據管理的責任，不斷建立完善技術(shù)規范體系，充分應用數字化、智能化技術(shù)提升數據質(zhì)量和管理效率，加大對數據質(zhì)量管理違法違規懲處力度，建立健全信息公開(kāi)和征信懲戒管理機制。

不斷強化市場(chǎng)功能建設。逐步擴大全國碳排放權交易市場(chǎng)行業(yè)覆蓋范圍，逐步納入水泥、有色、鋼鐵、石化、化工等高排放行業(yè)。逐年收緊配額分配，探索碳排放總量控制，適時(shí)引入有償分配配額。逐步豐富交易主體、交易品種和交易方式，適時(shí)引入非履約主體和個(gè)人參與碳交易，強化碳金融標準和績(jì)效評估體系建設，健康有序發(fā)展碳金融，加強全國碳市場(chǎng)與綠電、用能權交易機制協(xié)同增效，建立完善以全國碳市場(chǎng)為核心的碳定價(jià)機制。

如何提高碳市場(chǎng)數據質(zhì)量？

建立長(cháng)效數據質(zhì)量監管機制，壓實(shí)重點(diǎn)排放單位和核查技術(shù)服務(wù)機構數據質(zhì)量管理責任

高質(zhì)量的碳排放數據是全國碳市場(chǎng)規范有序運行的前提，是決定全國碳市場(chǎng)減排成效的生命線(xiàn)。為了建設高質(zhì)量的全國碳市場(chǎng)，切實(shí)推動(dòng)碳達峰碳中和，需要著(zhù)重開(kāi)展哪些工作？

“建立完善全國碳市場(chǎng)數據質(zhì)量管理制度，持續強化數據質(zhì)量日常監管。夯實(shí)數據質(zhì)量管理的法律法規基礎，加大數據管理違法違規處罰力度，直至依法追究刑事責任，對數據管理不規范和數據弄虛造假形成強有力的法律震懾。在《條例》框架下，充分發(fā)揮市場(chǎng)監管等部門(mén)的職責作用，由相關(guān)部委建立技術(shù)服務(wù)機構和數據質(zhì)量聯(lián)合日常監管機制，建立日常監管部門(mén)，改進(jìn)監管方式，如開(kāi)展‘雙隨機、一公開(kāi)’的日常監督檢查，開(kāi)展‘定期檢查+日常抽查’的常態(tài)化監管，將全國碳市場(chǎng)數據質(zhì)量執法檢查納入生態(tài)環(huán)境執法檢查等，建立健全統一規范的碳排放數據監測計量、核算、報告、核查等技術(shù)規范體系。建立完善多部門(mén)聯(lián)合懲戒、信息披露和舉報制度，設立技術(shù)服務(wù)機構‘清出’機制、黑名單機制。”張昕說(shuō)。

此外，需要壓實(shí)重點(diǎn)排放單位數據管理責任�！短寂欧艡嘟灰坠芾磙k法（試行）》（生態(tài)環(huán)境部令 第19號）《企業(yè)溫室氣體排放核算技術(shù)和報告指南 發(fā)電行業(yè)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《核算報告指南》）明確規定，重點(diǎn)排放單位按照生態(tài)環(huán)境部制定的技術(shù)規范開(kāi)展碳排放數據管理和編制排放報告，對其排放報告的真實(shí)性、完整性和準確性負責。為了提升數據管理質(zhì)量，重點(diǎn)排放單位應按照《核算報告指南》的要求，建立專(zhuān)崗專(zhuān)責，建立完善內部碳排放數據管理制度，強化數據質(zhì)量管理計劃編制和實(shí)施，及時(shí)保質(zhì)定期報告碳排放及相關(guān)數據，把好排放報告質(zhì)量關(guān)。

壓實(shí)核查機構數據管理責任�！镀髽I(yè)溫室氣體排放報告核查指南》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《核查指南》）要求，核查機構應當對提交的碳排放及相關(guān)數據的真實(shí)性、完整性和準確性負責，更不能弄虛作假碳排放數據。核查機構應以《核查指南》為技術(shù)指引和基本要求，開(kāi)展重點(diǎn)排放單位的碳排放核查，這是確保碳排放數據質(zhì)量的根本要求。核查機構還應結合《核查指南》制定完善嚴格的核查內部管理和技術(shù)規范，建立完善核查工作質(zhì)量?jì)炔抗芾砗秃瞬閳蟾鎯葘徶贫�，確保核查報告質(zhì)量。核查機構應針對核查工作所處的不同階段特點(diǎn)實(shí)施分階段內審管理，根據核查行業(yè)的特殊性和復雜性在核查團隊中合理配備行業(yè)核查員，并評估核查質(zhì)量，切實(shí)確保核查工作質(zhì)量。核查機構應嚴格自律，不從事與其核查工作利益相關(guān)的咨詢(xún)和管理業(yè)務(wù)。

建立完善信息披露和聯(lián)合懲戒機制，強化對重點(diǎn)排放單位和技術(shù)服務(wù)機構的社會(huì )監督。除了主管部門(mén)強制要求重點(diǎn)排放單位和技術(shù)服務(wù)機構披露于全國碳市場(chǎng)相關(guān)信息外，重點(diǎn)排放單位和核查機構應主動(dòng)利用各種平臺工具及時(shí)、準確、合規披露其碳排放及相關(guān)信息，以及核查人員、核查業(yè)績(jì)、核查工作等信息，自覺(jué)接受社會(huì )監督。

確保數據質(zhì)量，能力建設永遠在路上，必須建立完善長(cháng)效能力建設機制，建立技術(shù)服務(wù)機構、重點(diǎn)排放單位和從業(yè)技術(shù)人員碳排放管理評估機制，建立完善碳排放管理員等碳排放管理職業(yè)資格管理等機制。